профессор В. Н. Лешков (1810-1881)

Первым отечественным ученым, отстаивавшим точку зрения обще¬ственной теории самоуправления, был профессор В. Н. Лешков (1810-1881). Он писал, что коммунальные органы представляют учреждения земства, народа, а не государства, и отвечают перед одним народом, что права земских учреждений, в смысле прав земства, отныне составля¬ют особую самостоятельную систему прав, отличную от системы права гражданского или частного, точно так же, как и от права государствен¬ного. Его активно поддержал князь А. И. Васильчиков (1818-1881). Он отделял «местные дела» и «местные должности» от государственных дел и должностей, а также выделял в органах самоуправления «обще¬ственные союзы» и «территориальные, или административные, окру¬га». К «общественным союзам» приравнивались сельские общества, волости, магистраты, городские думы; к «территориальным окру¬гам» — уездные и губернские земские учреждения, которые лишь тогда представляли коммунальные органы, когда к участию в их управле¬нии приглашались представители местного общества1. А. И. Василь¬чиков, изучив опыт самоуправления в европейских странах, конста¬тировал невозможность его перенесения на русскую почву. Земство он хотел видеть где-то посередине между французской и английской системами самоуправления. В России самоуправление должно полно¬стью выйти из-под административного (бюрократического) влияния: только так оно может сохранить свою подлинную природу. А. И. Васильчикова, вместе с Р. Молем, многие исследователи считают авто¬рами хозяйственной теории самоуправления, характерной чертой которой считалось выделение самоуправляющейся общины как самосто¬ятельного субъекта права, осуществляющего особую деятельность — коммунальную, направленную на удовлетворение базовых потребно¬стей общества по содержанию своего жилища и всего того, что его окру¬жает.
Во второй половине XIX в. общественная теория начинает постепен¬но уступать место государственной теории самоуправления. Ее сторон¬никами в России считались известные в России ученые -- Н. И. Ла¬заревский (1886-1891), А. Д. Градовский (1841-1889) и В. П. Бе-зобразов (1828-1899). Эта теория видела в местном самоуправлении передачу местному сообществу части государственных задач, привле¬чение местных жителей на службу государственным интересам и це¬лям. К примеру, профессор Лазаревский определял местное само¬управление как «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность де¬централизации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее на¬селением»1. Первым отечественным сторонником государственной те¬ории самоуправления стал публицист А. А. Головачев. В журнале «Ве¬стник Европы», в серии статей «Десять лет реформ», опубликованных в 70-е гг. XIX в., он, рассматривая проблему сущности самоуправления, критиковал деятельность земских учреждений, считая, что коммуналь¬ные органы не обладают сильной исполнительной властью и поэтому не оправдывают свое название, а их участие в деле государственного управления совершенно незначительно.
Профессор А. Д. Градовский первым из русских ученых провел чет¬кое разделение между понятиями «самоуправление» и «децентрали¬зация», выделив первое особо. Будучи сторонником государственной теории самоуправления, Градовский считал, что особых местных дел и вопросов не существует: все дела — как находящиеся в ведении ме¬стного управления, так и находящиеся в компетенции государства — имеют государственный статус. Если государство передает часть сво¬их полномочий в руки местного населения, то из этого следует, что на¬селение должно действовать на правах органа государственной власти. Следовательно, местные органы самоуправления не могут не выпол¬нять функций органов государственной власти.
Распространение государственной теории самоуправления было вы¬звано процессами урбанизации и индустриализации конца XIX - нача¬ла XX в. Быстрый рост городов определил необходимость крупных ин¬вестиций в такие сферы, как жилищное строительство, водоснабжение, электроснабжение, канализация, транспорт. Концентрация промыш¬ленности в крупных городских центрах, достижения научно-техни¬ческого прогресса, развитие внутренней и внешней торговли сделали отдельные местные сообщества более зависимыми как от общегосу¬дарственного политического курса, так и от ситуации в других мест¬ных сообществах. В России же утверждение государственной теории происходило на фоне кризиса института земства, а также усиления централизации императорской власти, вызванной последствиями проведения городовой реформы 1890г. Центральное правительство стало сопровождать внедрение и осуществление местных программ, контролируя порядок расходования бюджетных средств. В этот пери¬од повышается уровень социальной и профессиональной мобильно¬сти населения и увеличивается объем функций местных органов вла¬сти. Некоторые функции, считавшиеся ранее сугубо местными, стали относиться к государственным. Увеличение объема расходов местны¬ми органами заставляло их чаще обращаться за финансовой помощью к государству.
Еще одной причиной развития государственной теории в России явилась Земская реформа 1864 г. Академик В. П. Безобразов, подчер¬кивая недостатки этой реформы, отмечал, что земским учреждениям дано много воли и никакой власти, что они не введены в общую систе¬му нашего государственного управления. Главным пороком Положе¬ния о земствах 1864 г., считал он, является то, что земства в России не введены в общую систему государственного управления, а поставле¬ны подле нее как отдельные государственно-общественные тела, не имеющие никакой органической связи с этой системой. Безобразов подчеркивал, что истинные органы самоуправления, возникнув на об¬щественной почве под влиянием общественных интересов, тем не ме¬нее не перестают быть государственными, и для этого должны вхо¬дить, как звенья, в общую систему власти и управления в государстве. Это самоуправление не есть общественное самоуправление, образчи¬ки которого имеются в акционерных компаниях, ученых и других об¬ществах; оно есть такое же государственное управление, как и бюрокра¬тическое, личное управление. Учреждения самоуправления совокупно с бюрократическими учреждениями суть двоякие органы одного и то¬го же государственного организма, различные формы одной и той же власти. Ученый полагал, что самоуправление должно рассматриваться в совокупности с государственным управлением, как часть единого целого. Поскольку местные органы наделяются своими полномочия¬ми государством, то, следовательно, данные полномочия имеют своим источником государственную власть, и категоричное противопоставле¬ние государства и местного самоуправления не имеет никакого смысла.
Юридическая теория самоуправления исходила из отказа от проти¬вопоставления общинного, или коммунального, начала политическо¬му. Ее сторонниками на Западе считались Г. Еллинек (1851-1911) и Е. Мейер (1855-1930), а в России - Н. М. Коркунов (1853-1904) и Б. Н. Чичерин (1828-1904). Политическое начало воплощено в пра¬вительственно-бюрократическом аппарате, тогда как общинное — в мест¬ном представительстве. Наиболее последовательно проводивший эту идею Б. Н. Чичерин считал, что наделение широкими правами мест¬ных представительств усиливает самодержавие, государственность, устанавливая баланс власти между государством и обществом. В со: словных, общинных союзах и земствах сторонники юридической тео¬рии видели постоянных юридических лиц или корпорации, которые учреждает государство. Будучи одним из органов государственной си¬стемы, местное самоуправление обнаруживает свои особые интересы, ориентированные на удовлетворение локальных потребностей мест¬ного населения. Отношения государства и общины оформляются как юридические отношения.
Н. М. Коркунов, признавая государственную природу органов са¬моуправления, стремился определить признаки, отличающие эти ор¬ганы от органов бюрократического (государственного) управления. Он отвергал теории, придающие особое отличие органам самоуправ¬ления от других административных органов в том, что их личный со¬став формировался выборным путем. Но он и не разделял теорию Р. Гнейста, утверждавшего, что характерным признаком самоуправле¬ния является бесплатный труд местных должностных лиц. Соглаша¬ясь с Г. фон Штейном (1815-1890), Коркунов видел главное отличие коммунальных союзов в особой их корпоративной самостоятельности, в том, что органы самоуправления являются органами не государства, а самоуправляющихся местных общин, юридическими лицами, особы¬ми самостоятельными субъектами права, находящимися с государством в юридических отношениях. Государство, — по мнению Н. М. Коркуно-ва, — есть общественный союз, наделенный самостоятельной прину¬дительной силой.
В советский период интерес к вопросам местного самоуправления обо¬стряется в период нэпа. Внедрение рыночных механизмов в экономику страны вызвало к жизни стремление к децентрализации в системе госу¬дарственного управления. Именно в этот период увидели свет фун¬даментальные работы Л. А. Велихова (1882-1938) и В. Н. Твердо-хлебова ( 1876-1954).

Powered by Drupal - Design by artinet