профессор В. Н. Лешков (1810-1881)

Первым отечественным ученым, отстаивавшим точку зрения общественной теории самоуправления, был профессор В. Н. Лешков (1810-1881). Он писал, что коммунальные органы представляют учреждения земства, народа, а не государства, и отвечают перед одним народом, что права земских учреждений, в смысле прав земства, отныне составляют особую самостоятельную систему прав, отличную от системы права гражданского или частного, точно так же, как и от права государственного. Его активно поддержал князь А. И. Васильчиков (1818-1881). Он отделял «местные дела» и «местные должности» от государственных дел и должностей, а также выделял в органах самоуправления «общественные союзы» и «территориальные, или административные, округа». К «общественным союзам» приравнивались сельские общества, волости, магистраты, городские думы; к «территориальным округам» — уездные и губернские земские учреждения, которые лишь тогда представляли коммунальные органы, когда к участию в их управлении приглашались представители местного общества1. А. И. Васильчиков, изучив опыт самоуправления в европейских странах, констатировал невозможность его перенесения на русскую почву. Земство он хотел видеть где-то посередине между французской и английской системами самоуправления. В России самоуправление должно полностью выйти из-под административного (бюрократического) влияния: только так оно может сохранить свою подлинную природу. А. И. Васильчикова, вместе с Р. Молем, многие исследователи считают авторами хозяйственной теории самоуправления, характерной чертой которой считалось выделение самоуправляющейся общины как самостоятельного субъекта права, осуществляющего особую деятельность — коммунальную, направленную на удовлетворение базовых потребностей общества по содержанию своего жилища и всего того, что его окружает.
Во второй половине XIX в. общественная теория начинает постепенно уступать место государственной теории самоуправления. Ее сторонниками в России считались известные в России ученые -- Н. И. Лазаревский (1886-1891), А. Д. Градовский (1841-1889) и В. П. Бе-зобразов (1828-1899). Эта теория видела в местном самоуправлении передачу местному сообществу части государственных задач, привлечение местных жителей на службу государственным интересам и целям. К примеру, профессор Лазаревский определял местное самоуправление как «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением»1. Первым отечественным сторонником государственной теории самоуправления стал публицист А. А. Головачев. В журнале «Вестник Европы», в серии статей «Десять лет реформ», опубликованных в 70-е гг. XIX в., он, рассматривая проблему сущности самоуправления, критиковал деятельность земских учреждений, считая, что коммунальные органы не обладают сильной исполнительной властью и поэтому не оправдывают свое название, а их участие в деле государственного управления совершенно незначительно.
Профессор А. Д. Градовский первым из русских ученых провел четкое разделение между понятиями «самоуправление» и «децентрализация», выделив первое особо. Будучи сторонником государственной теории самоуправления, Градовский считал, что особых местных дел и вопросов не существует: все дела — как находящиеся в ведении местного управления, так и находящиеся в компетенции государства — имеют государственный статус. Если государство передает часть своих полномочий в руки местного населения, то из этого следует, что население должно действовать на правах органа государственной власти. Следовательно, местные органы самоуправления не могут не выполнять функций органов государственной власти.
Распространение государственной теории самоуправления было вызвано процессами урбанизации и индустриализации конца XIX - начала XX в. Быстрый рост городов определил необходимость крупных инвестиций в такие сферы, как жилищное строительство, водоснабжение, электроснабжение, канализация, транспорт. Концентрация промышленности в крупных городских центрах, достижения научно-технического прогресса, развитие внутренней и внешней торговли сделали отдельные местные сообщества более зависимыми как от общегосударственного политического курса, так и от ситуации в других местных сообществах. В России же утверждение государственной теории происходило на фоне кризиса института земства, а также усиления централизации императорской власти, вызванной последствиями проведения городовой реформы 1890г. Центральное правительство стало сопровождать внедрение и осуществление местных программ, контролируя порядок расходования бюджетных средств. В этот период повышается уровень социальной и профессиональной мобильности населения и увеличивается объем функций местных органов власти. Некоторые функции, считавшиеся ранее сугубо местными, стали относиться к государственным. Увеличение объема расходов местными органами заставляло их чаще обращаться за финансовой помощью к государству.
Еще одной причиной развития государственной теории в России явилась Земская реформа 1864 г. Академик В. П. Безобразов, подчеркивая недостатки этой реформы, отмечал, что земским учреждениям дано много воли и никакой власти, что они не введены в общую систему нашего государственного управления. Главным пороком Положения о земствах 1864 г., считал он, является то, что земства в России не введены в общую систему государственного управления, а поставлены подле нее как отдельные государственно-общественные тела, не имеющие никакой органической связи с этой системой. Безобразов подчеркивал, что истинные органы самоуправления, возникнув на общественной почве под влиянием общественных интересов, тем не менее не перестают быть государственными, и для этого должны входить, как звенья, в общую систему власти и управления в государстве. Это самоуправление не есть общественное самоуправление, образчики которого имеются в акционерных компаниях, ученых и других обществах; оно есть такое же государственное управление, как и бюрократическое, личное управление. Учреждения самоуправления совокупно с бюрократическими учреждениями суть двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти. Ученый полагал, что самоуправление должно рассматриваться в совокупности с государственным управлением, как часть единого целого. Поскольку местные органы наделяются своими полномочиями государством, то, следовательно, данные полномочия имеют своим источником государственную власть, и категоричное противопоставление государства и местного самоуправления не имеет никакого смысла.
Юридическая теория самоуправления исходила из отказа от противопоставления общинного, или коммунального, начала политическому. Ее сторонниками на Западе считались Г. Еллинек (1851-1911) и Е. Мейер (1855-1930), а в России - Н. М. Коркунов (1853-1904) и Б. Н. Чичерин (1828-1904). Политическое начало воплощено в правительственно-бюрократическом аппарате, тогда как общинное — в местном представительстве. Наиболее последовательно проводивший эту идею Б. Н. Чичерин считал, что наделение широкими правами местных представительств усиливает самодержавие, государственность, устанавливая баланс власти между государством и обществом. В со: словных, общинных союзах и земствах сторонники юридической теории видели постоянных юридических лиц или корпорации, которые учреждает государство. Будучи одним из органов государственной системы, местное самоуправление обнаруживает свои особые интересы, ориентированные на удовлетворение локальных потребностей местного населения. Отношения государства и общины оформляются как юридические отношения.
Н. М. Коркунов, признавая государственную природу органов самоуправления, стремился определить признаки, отличающие эти органы от органов бюрократического (государственного) управления. Он отвергал теории, придающие особое отличие органам самоуправления от других административных органов в том, что их личный состав формировался выборным путем. Но он и не разделял теорию Р. Гнейста, утверждавшего, что характерным признаком самоуправления является бесплатный труд местных должностных лиц. Соглашаясь с Г. фон Штейном (1815-1890), Коркунов видел главное отличие коммунальных союзов в особой их корпоративной самостоятельности, в том, что органы самоуправления являются органами не государства, а самоуправляющихся местных общин, юридическими лицами, особыми самостоятельными субъектами права, находящимися с государством в юридических отношениях. Государство, — по мнению Н. М. Коркуно-ва, — есть общественный союз, наделенный самостоятельной принудительной силой.
В советский период интерес к вопросам местного самоуправления обостряется в период нэпа. Внедрение рыночных механизмов в экономику страны вызвало к жизни стремление к децентрализации в системе государственного управления. Именно в этот период увидели свет фундаментальные работы Л. А. Велихова (1882-1938) и В. Н. Твердо-хлебова ( 1876-1954).

Powered by Drupal - Design by artinet