Административно-территориальное устройство

Территориальное образование является ключевым предметом системы государственного управления. Оно пространственно локализуется в разрезе сложившегося административно-территориального устройства страны. В зависимости от объема территории, ее географических и культурно-исторических особенностей территориальное образование может быть разделено на уровни: государство, регион (провинции) и населенные пункты (территориальные поселения).
В соответствии с принципом комплементарности, который предполагает недопущение дефицита легитимной власти по всей территории страны, а также с целью рационализации распределения бюджетных средств, воспрепятствования бесконтрольности и произволу в их распределении, мировая цивилизация сформировала две основные стратегии территориального управления — государственное управление и местное самоуправление. Практика реализации каждой из стратегий воплотилась в определении отдельных единиц административного деления государства, в которых сконцентрировались органы государственной и муниципальной власти, являющиеся проводниками утвержденных стратегий.
До революции высшей единицей административного деления в России была губерния, сформировавшаяся в XVIII в. в ходе петровских реформ. Сначала, в 1704-1705 гг., экспериментально учреждается Ингерманландская губерния, из только что присоединенных земель. А в 1708 г. вся страна была уже разделена на восемь губерний.
Учреждая губернии, Петр I исходил из сугубо географического принципа: он определил 8 крупнейших городов и приписал к ним города, связанные с центром губернии дорогами в пределах определенного расстояния. Губернии были призваны стать передаточным звеном между уездами и центральными учреждениями в Москве. Впервые губернатором в 1694 г. был назначен архангельский воевода Апраксин. Губернии становятся центрами государственного управления в 1713г. Сначала они были разделены на доли, затем, с 1719 г., — на провинции, а провинции — на дистрикты. В 1719г. число губерний выросло до 11 как за счет расширения территории государства, так и за счет разукрупнения прежних губерний. Никаких представительных органов власти в этот период не существовало. С одной стороны, губернаторы являлись представителями центра, сосредоточив у себя административную, судебную, финансовую и военную власть, а с другой — администраторами крупных территорий.
Усиление местной власти осуществлялось по мере расширения границ российской империи: к 1775 г. число губерний увеличивается до 23. К концу правления Екатерины II в результате разукрупнения численность губерний доходит до 50 единиц. В вышедшем в 1775 г. «Учреждении для управления губерний Всероссийской империи» подчеркивалась необходимость децентрализации власти в России, вызванная общностью границ губерний и нерациональностью централизованного управления. В качестве основного критерия выделения территориальных единиц в основу закладывается показатель количества населения: подобно другим западноевропейским державам (департаментам Франции и английским графствам), он составлял 300-400 тыс. человек на губернию. К другим функциям, закрепленным за губерниями, следует отнести: функции управления, сбора налогов, проведения рекрутского набора. Не принимались во внимание национальные принципы, компактное проживание национальности на определенной территории.
Губернии разделялись на уезды, взявшие на себя функции проведения государственной власти на территории и возглавлявшиеся капитаном-исправником, избирающимся местным дворянским собранием. Количество самих губерний после смерти Екатерины II до конца
XIX в. фактически не менялось, несмотря на почти двукратное увеличение в них численности населения. В каждой губернии насчитывалось до 12-15 уездов. Наряду с уездами и губерниями упоминаются также провинции (области). Однако увеличение числа губерний привело к тому, что их территория фактически совпала с введенными еще Петром I провинциями. В результате чего из триады «губерния-провинция-уезд» провинция выпадает, что стало одним из факторов увеличения численности губерний. Кроме того, в ходе екатерининских реформ около 200 крупных сел были преобразованы в города.
Вместе с тем губернии объединялись в наместничества (по 23 губернии), подчинявшиеся непосредственно Сенату и прокурорскому надзору. Екатерина II высказывала намерение образовать в каждой губернии правительства, которые взяли бы на себя всю полноту государственной власти на местах. Однако и Петру I, и Екатерине II казалось невозможным предоставление права избрания губернатора непосредственно населением, что делало губернаторское представительство прямым продолжением государственной власти. Наказом 1837 г. губернаторы наделялись дополнительно полицейскими, надзорными и административно-хозяйственными полномочиями.
Низовой единицей административно-территориального управления в дореволюционный период является волость. Существуя еще с XII в., в XVII в. она потеряет свое значение, обретя его вновь только к концу XVIII-XIX в., став, по положению реформы 1861 г., единицей сословного крестьянского управления. В соответствии с «Положением о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 г., в каждой губернии и уезде избиралось губернское (уездное) земское собрание, которые, в свою очередь, учреждали исполнительно-распорядительные органы — земские управы. По образцу земских учреждений в 1870 г. были созданы бессословные органы городского самоуправления, представляемые избираемыми городскими думами и управами, во главе с городским головой. Несмотря на это, самостоятельность волости была потеряна вместе с введением в 1889 г. института земских участковых начальников.
В результате проведения в 1890 г. реформы в 34 губерниях устанавливаются земские органы управления. Институт земства заменил в деревнях ростки крестьянского самоуправления после отмены крепостного права. На них возлагалась реализация следующих функций: заведование капиталами, имуществом и деньгами земства; содержание земских зданий и путей сообщения; меры по обеспечению «народного продовольствия»; мероприятия по благотворительности; взаимное земское страхование имущества; попечение о развитии местной торговли и промышленности; санитарные меры, участие в хозяйственных отношениях в области здравоохранения и образования1. В ходе реформы около 200 крупных сел были преобразованы в города. Главой административно-полицейской власти в уездном городе был городничий, назначавшийся Сенатом. Судопроизводство в городах осуществлялось губернским магистратом. Судопроизводство было сословным: для каждого сословия был образован свой собственный орган, отправлявший правосудие.
К началу XX в. в России насчитывалось 8 генерал-губернаторств, 78 губерний, 18 областей, 4 градоначальства, 2 военных губернаторства (Николаев и Кронштадт), а также округа, уезды, волости и станы.
Изменение административно-территориального деления России началось после февральской революции 1917г. Число административно-территориальных единиц по инициативе местных властей стало увеличиваться. До середины 20-х гг. сохранялись их прежние наименования. Но были ликвидированы генерал-губернаторства, наместничества — появились области. В территориальном делении России происходят существенные изменения.
К началу советского периода в развитии России сложились следующие административно-территориальные единицы: губернии, края, области, округа, города, поселки, уезды, волости и районы. Хотя в Конституции РСФСР 1925 г. перечень административно-территориальных единиц явно еще не оговаривается.

Powered by Drupal - Design by artinet