Административно-территориальное устройство (часть 2)

Крупная административно-территориальная реформа начала проводиться во второй половине 1920-х гг. на основе принципов экономического районирования по схеме «область-округ-район». На территории РСФСР следовало создать 21 область, 140-150 округов и около 300 районов. Одновременно упразднялось 28 губерний, 701 уезд и свыше 12 тыс. волостей2. В результате этого процесса происходит сокращение числа административных единиц, снижаются расходы на содержание административного аппарата. В 1929 г. начинается демонтаж органов власти на уровне округа с передачей их функций районным и сельским советам. Губернии, уезды и волости были полностью ликвидированы. На их месте была создана совершенно новая система административно-территориального деления, в основу которой были положены национальный и экономический признаки. В соответствии с этими критериями в России были созданы следующие административно-территориальные единицы: города, поселки, станицы, районы, села, сельские округа (сельсоветы). В то же время на протяжении 1930-х гг. продолжается разукрупнение краев и областей. В 1929 г. имеет место упразднение уездов и волостей, а районы компактного проживания людей одной национальности объединяются в одну территориальную единицу — республику или округ.
Конституция СССР 1936 г. в ст. 22 закрепляет административно-территориальное деление РСФСР, перечислив все края, области, автономные республики и автономные области. Конкретный перечень административно-территориальных единиц страны включает в себя 5 краев, 19 областей, 17 автономных республик и 6 автономных областей. В Конституции СССР 1977 г. уже выделяется 6 краев, причем статус края, закрепленный за ним Конституцией 1936 г., сохранил только Красноярский край. Число областей увеличилось до 49 единиц, а число автономных республик сократилось на одну — прекратили свое существование в составе РСФСР Крымская республика и республика немцев Поволжья. Прибавилась Тувинская республика. Кроме того, сохранился статус автономных областей — их насчитывалось пять. Появились категории городов республиканского подчинения, а также автономных округов.
С принятием Конституции РФ в 1993 г. территория страны была разделена на 89 регионов — субъектов федерации. Среди них — республики, края, области, автономные округа, два города федерального значения и одна автономная область. Субъект федерации выступает как территориальное поселение, статус которого определяется действующей Конституцией РФ в качестве самостоятельного субъекта, наделенного широкими экономическими и политическими правами. Данная правовая единица выделяется как по этническому (республика, автономный округ), так и по территориальному признаку (область, край). Являясь ретранслятором государственной политики с учетом местных интересов и традиций, субъект федерации получал широкую правовую автономию, подтвержденную конституционными актами.
В соответствии с Конституцией страны, республики получили право на собственную конституцию и законодательство, тогда как край, область, город федерального значения, автономная область и автономный округ — на собственные уставы вместе с законодательством.
Таким образом, на 1 января 1999 г. в состав РФ входили 21 республика, 6 краев, 49 областей, 1 автономная область, 2 города федерального значения, 10 автономных округов, 1867 районов, 1091 город, 329 городских районов (округов), 1922 поселка городского типа, 24 444 сельских администрации (включая сельсоветы, волости, сельские округа и органы самоуправления). Примечательной особенностью административно-территориального устройства России на рубеже веков стало то, что девять из десяти автономных округов входили в более крупные территориальные образования.
Административно-территориальными единицами, обретшими в результате проведенных в период с 1991 по 1997 г. государственных реформ статус самостоятельных и полноправных субъектов, стали территориальные образования (поселения) — исторически и пространственно сформировавшиеся общности людей, населяющие определенную территорию и формирующие схожие геополитические ориентации. Территориальные образования в России формируются в пределах административно-территориального деления страны, предполагающего последовательное разделение территории государства на зоны административной ответственности.
Существующее в настоящее время в РФ административно-территориальное деление сформировалось на базе прежних территориальных полномочий местных советов. Основным звеном административно-территориального деления является административно-территориальная единица. Административно-территориальной единицей следует называть часть территории субъекта федерации, имеющую собственное наименование, располагающую определенными границами и выделяемую с целью решения вопросов государственного и местного значения. В России на начало 2004 г. насчитывается 155 873 административно-территориальные единицы. Из них 1090 — города; 1861 — поселки городского типа; 24 456 — сельские округа (сельсоветы); 152 922 — сельские населенные пункты, основная масса которых — 92 938 — имеет население менее 100 человек, 40 072 — население от 100 до 500 человек.
Среди наиболее характерных для современной России можно выделить 5 административно-территориальных единиц.
1. Внутриобластной район — административно-территориальная единица, образованная из совокупности малонаселенных пунктов, принимающая на себя функции хозяйственного и политического управления территорией. Является промежуточным территориальным звеном между регионом и территориальным поселением (городом, селом, поселком). Район служит узловым звеном в системе управления на местах, где концентрируется необходимая социальная и инженерная инфраструктура, обеспечивающая входящие в район поселения. Предполагает обязательное наличие районного центра — территориального поселения, осуществляющего функции административного центра территории района. Районный центр ответственен за осуществление текущей управленческой деятельности на подведомственной территории.
2. Город — территориальное поселение урбанизированного типа с центральной системой жизнеобеспечения, глубоким общественным разделением труда и высокой степенью ресурсного потребления. Исторически складывался как орган местного самоуправления на территории автономных поселений граждан, занимающихся несельскохозяйственными видами деятельности и располагающих особым статусом члена единой социальной общности. Выделяются крупнейшие, крупные, средние и малые города. Кроме того, особое значение для определения статуса городской территории приобрела дифференциация городов на столичные города, областные центры, города районного подчинения, поселки городского типа и пр.
3. Округ — выделяемая внутри городской системы управления административно-территориальная единица, отвечающая за территориальную реализацию разрабатываемых функциональных проектов и программ и контролируемая главой городского самоуправления. Как правило, округа являются подразделениями муниципальной власти и не располагают статусом самоуправляемой общности. В г. Москва управление округом представлено институтом префектуры, являющейся составной частью городского административного аппарата.
4. Внутригородской район — территориальная единица в пространстве города, выделенная в соответствии с устоявшимися в советский период принципами административного управления, предполагающими разделение городской власти по административным районам. К примеру, в г. Москва уровню городских районов соответствует звено управ, обретающих в городе федерального значения статус низового муниципального образования. Выделение субгородского районного уровня способствует приближению населения к власти в крупных городах и рационализации системы управления на территории.
5. Село (деревня, хутор, станица) — поселение, расположенное в неурбанизированной зоне, отличающееся высокой степенью общности ее жителей, непременным присутствием в подавляющем большинстве дворов натурального хозяйства, а также господством сельскохозяйственных видов занятости. Особенностью неурбанизированной зоны является отсутствие комплексной централизованной системы энерговодоснабжения, канализации, уборки мусора, специализированного обслуживания объектов жизнеобеспечения и пр. Выделяют несельскохозяйственные и сельскохозяйственные сельские поселения. В несельскохозяйственных селах больший процент занятости приходится на такие отрасли, как промышленность, транспорт, лесное хозяйство, отхожие промыслы, курортно-санаторное обслуживание и др.
В каждой из представленных выше административно-территориальных единиц реализуется один из возможных вариантов государственного или муниципального управления, закрепляющий за каждой административно-территориальной единицей собственный круг полномочий. Государственное управление концентрируется прежде всего на федеральном уровне, обеспечивая целостность государства и его воспроизводство. Кроме того, в соответствии с принципом компле-ментарности, государство в разрезе всех территориальных уровней через уполномоченные федеральные институты осуществляет защиту своих прав на местном уровне и общую координацию действий местных органов власти в решении вопросов регионального значения. Не вошедшие в сферу компетенции государственных органов власти полномочия переходят местным органам власти, представленным на уровнях субъекта федерации и местного самоуправления.
Как можно было видеть ранее, реальные полномочия субъекта федерации задаются, прежде всего, через предметы ведения, подкрепленные утвержденными за субъектом правами собственности и источниками доходов. Субъект федерации вправе на своей территории определять административно-территориальное устройство, параметры регионального и муниципальных бюджетов, а также сферы административного контроля.
Территориальное образование располагает рядом признаков, обусловливающих его способность к автономному функционированию и исполнению структурообразующих функций, формирующих его целостность и способность к самовоспроизводству. Перечень этих признаков включает в себя по меньшей мере пять элементов: границы, собственность, органы легитимной власти, бюджет и население. Наличие этих элементов обеспечивает самодостаточность территориального образования, независимо от того, на каком уровне оно представлено: государственном, региональном или местном. Благодаря общности этих элементов, между уровнями государственного и муниципального управления сохраняется режим взаимной адаптации, прозрачности и открытости, чем достигается гармонизация государственных и местных интересов.
Рассмотрение основных признаков территориального образования позволяет представить практику государственного и муниципального управления в качестве единой, цельной системы (рис. 4).
В соответствии со структурой государственного управления, население избирает власть, которая, в свою очередь, учреждает отношения собственности, замкнутые в географические границы, в пределах которых это население проживает. Располагая собственностью, власть формирует бюджет, структурирующий основу взаимодействия населения с собственностью. Это взаимодействие осуществляется в форме спецификации прав собственности различными группами населения, владеющими различными долями в собственности территориального образования, и соразмерно этому способными оказывать какое-либо воздействие на власть.

Powered by Drupal - Design by artinet