Бюджет

Бюджет является краеугольным признаком системы государствен¬ного и муниципального управления. Бюджет определяет пути реали¬зации основных направлений социально-экономической политики государства и в то же время задает пределы ее притязаниям рамками своих экономических возможностей. Принятие бюджета на государ¬ственном уровне призвано оптимально распределить финансовые по¬токи между уровнями и ветвями власти в соответствии с принятыми приоритетами в развитии государства и потребностями регионов.
В структуре государственной власти бюджет принимается ежегодно высшим законодательным органом страны. Предварительно проект бюджета последовательно разрабатывается правительством, затем рассматривается специализированными комиссиями палат парламен¬та, и только после этого он передается на обсуждение и принятие пар¬ламентом страны. В Российской Федерации проект бюджета сначала принимается Государственной Думой, затем — Советом Федерации, после чего передается на подпись президенту страны и приобретает статус федерального закона.
Целью государственного бюджета является экономическое и со¬циальное выравнивание территорий, обеспечивающее целостность и воспроизводство государства в его географических границах с учетом сложившегося общественного разделения труда. Федеральное законо¬дательство предусматривает два механизма выравнивания. Первый — по государственным гарантиям, в соответствии с которыми предпола¬гается выравнивание шести важнейших показателей уровня жизни на основе минимальных государственных социальных стандартов (обра¬зовательный стандарт, стандарт бесплатного медицинского обслужи¬вания, жилищный стандарт, стандарт бесплатной юридической помо¬щи, экологический стандарт, стандарт социального обеспечения по старости и нетрудоспособности). И второй механизм — по нормати¬вам минимальной бюджетной обеспеченности, в рамках которой про¬изводится расчет минимальных бюджетов с учетом региональных осо¬бенностей территории.
В основе бюджетного процесса на территории РФ лежит бюджет¬ная система, основанная на экономических отношениях и государ¬ственном устройстве в РФ, регулируемая нормами права совокуп¬ность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Бюджетная система страны включает в себя два основных бюджет¬ных источника: консолидированный бюджет РФ и государственные внебюджетные фонды (рис. 5). Консолидированный бюджет — свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории. В структуре бюджетной системы консолидированный бюджет разделен на федеральный консолиди¬рованный бюджет РФ и консолидированный бюджет субъекта РФ.
Федеральный консолидированный бюджет создается на основе опти¬мизации соразмерности федерального бюджета региональным бюдже¬там, тогда как консолидированный бюджет субъекта РФ является продуктом компромисса региональных бюджетов и бюджетов муни¬ципальных образований.
Государственный внебюджетный фонд — это форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюд¬жета и бюджетов субъектов РФ. В соответствии с Части 1 Бюджет¬ного кодекса РФ, государственный внебюджетный фонд включает в себя Пенсионный фонд РФ, Федеральный фонд обязательного меди¬цинского страхования РФ и Фонд социального страхования РФ.
Комплекс проблем, возникающих при распределении бюджетных средств по различным территориальным уровням, заключен в поня¬тии бюджетного федерализма, обозначающем систему распределения финансовых средств между территориями. Под бюджетным федера¬лизмом понимается совокупность принципов и механизмов налогово-бюджетных взаимоотношений между различными уровнями госу¬дарственной власти и управления. Основу формирования системы бюджетного федерализма составляет Конституция Российской Феде¬рации. Российская система бюджетного федерализма включает в себя бюджетные потоки (федеральный бюджет и 89 бюджетов субъектов плюс межбюджетные потоки внутри каждого из субъектов), налого¬вый федерализм, блок финансовых трансфертов, блок федеральных программ, блок целевых бюджетных фондов, блок дотащи"! и субвен¬ций. Причем межбюджетные потоки внутри каждого из субъектов юридически выпадают из отношений бюджетного федерализма, по¬скольку, во-первых, местные органы не являются субъектами федера¬тивных отношений; во-вторых, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. К принципам ор¬ганизации межбюджетных отношений следует отнести взаимную от¬ветственность уровней, единую методологию расчетов, выравнивание доходов, сокращение встречных потоков, компенсацию расходов, повы¬шение заинтересованности в увеличении доходной части, гласность и т. д.
Основными качественными характеристиками бюджетного феде¬рализма являются разграничение доходов между бюджетами различ¬ных уровней в государстве в соответствии с разграничением полномо¬чий на законодательном уровне; стремление к самодостаточности всех территорий; самостоятельность в осуществлении бюджетных прав и бюджетного процесса (регулирование допускается только в отноше¬нии не самодостаточных территорий).
Как правило, количество уровней бюджетных систем соответствует количеству уровней публичной власти — как государственной, так и муниципальной. В России на региональном уровне закреплена трех¬уровневая система бюджетных взаимоотношений. Первый уровень — субъекты федерации (республики, края, автономные округа, области), второй уровень — города республиканского, краевого, областного, окру¬жного подчинения и административные районы. На третьем уровне находятся города районного подчинения, поселки, сельские админи¬страции (иногда называемые округами, волостями). Однако в боль¬шинстве субъектов федерации имеется четвертый бюджетный уровень, представленный сметами поселков и сельских администраций, не являющихся муниципальными образованиями. Предусмотренное новым законом «Об общих принципах организации местного само¬управления» наделение этого уровня статусом муниципального посе¬ления позволит им (поселкам) наряду с представительными органами власти содержать собственный бюджет.
К настоящему времени в различных регионах России сложились следующие типы бюджетных систем: одноканальная (котловая), мно¬гоканальная (веерная) и смешанная (комбинированная). При одноканальном типе формирования бюджета все отчисления от прибыли предприятий, налоги с населения и другие доходы последовательно аккумулируются низовым территориальным звеном, начиная с субъ¬екта федерации и кончая административным районом. Бюджет каж¬дого следующего территориального уровня имеет дело только с бюд¬жетом предыдущего уровня. Отдельные хозяйствующие субъекты на низовой территории исключаются из межбюджетных отношений. В со¬ответствии со вторым типом формирования бюджета — многоканаль¬ным (веерным) — устанавливается непосредственная связь хозяй¬ствующих субъектов с бюджетами всех уровней по определенным нормативам. Органам управления становится выгодным эффективная деятельность функционирующих на их территории предприятий. Третий тип — комбинированный — предполагает сочетание собствен¬ных и закрепленных источников дохода, когда при формировании бюд¬жета используются как централизованные нормативы отчислений, так и отчисления хозяйствующих субъектов по предварительно распреде¬ленным бюджетным уровням.
Анализ шведского опыта организации местного самоуправления (см. под гл. 2.1 «Система государственного управления в зарубежных странах», раздел «Швеция») свидетельствует о наличии еще одного типа бюджетной системы — субсидиарного, суть которого заключается в последовательной передаче налоговых отчислений от низшего уров¬ня к высшему. Безусловно, что реализация этого типа бюджетной си¬стемы возможна лишь при высокой активности и развитии граждан¬ского общества в стране и прочности ее экономического потенциала.
В настоящее время формирование бюджетной системы сопровождает ряд тенденций. Во-первых, бюджетные средства передаются в основном в направлении от вышестоящего в нижестоящий бюджет. Потоки проти¬воположного направления и перераспределение средств между бюд¬жетами одного иерархического уровня практически отсутствуют. Во-вторых, внутри субъектов федерации средства перераспределяются в виде дифференцированных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов, дотаций, субвенций, трансфертов, взаимных расчетов и бюджетных ссуд. В-третьих, от трети до половины всех рас¬ходов местных бюджетов направляется на выполнение государствен¬ных функций. Для этого предусматриваются дотации из регионально¬го бюджета, которые не покрывают потребности в их реализации. Для финансового обеспечения самоуправления ощущается насущная не¬обходимость в увеличении отчислений в местные бюджеты налоговых поступлений, особенно налога на имущество.
В субъектах федерации достаточно широко используются диф¬ференцированные нормативы отчислений от налогов в бюджеты горо¬дов и районов. В различных субъектах федерации до сих пор исполь¬зовались разные сочетания таких налогов (в основном подоходный налог с физических лиц, налог на прибыль, налог на добавленную сто¬имость, акцизы, реже транспортный налог, налог на имущество).
Принципы дифференциации нормативов по регионам значительно различаются. В одних субъектах федерации устанавливаются одни нормативы отчислений, в других — другие. Большинство муници¬пальных образований имеет одинаковые нормативы, однако некото¬рые города выделяются в отдельную группу (как правило, для областных центров и городов областного значения устанавливаются понижен¬ные нормативы отчислений, в результате чего областной центр через региональный бюджет фактически субсидирует районы). Подобная политика региональных властей, естественно, вызывает недовольство властей этих городов, и возникающие на этой почве конфликты меж¬ду властями различных уровней сегодня становятся типичными.
В Конституции Российской Федерации финансовым вопросам мест¬ного самоуправления посвящена ст. 132. Статья гласит, что органы местного самоуправления, во-первых, самостоятельно управляют му¬ниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, а во-вто¬рых, наделяются законом отдельными государственными полномочи¬ями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Кроме того, в Конституции отсутствует раздел, посвященный межбюджетным отношениям. Многие аспекты межбюд¬жетных взаимоотношений регулируются принимаемыми ежегодно законами о федеральном бюджете, но в них оговариваются вопросы, связанные только с федерацией и ее субъектами.
Вышедший в 1997 г. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления» стал в свое время весомым вкладом в раз¬витие системы местного самоуправления в РФ. Введенные Законом государственные минимальные социальные стандарты обеспечили га¬рантируемый государством уровень социальных расходов муниципа¬литета, направляемых на удовлетворение базовых потребностей че¬ловека. И несмотря на то что в проекте нового Бюджетного кодекса данная категория была выведена из текста, значение социальных стандартов сохранилось: каждый уровень власти получил возможность самостоятельно их формулировать и контролировать исполнение. За¬кон давал возможность органам местного самоуправления устанавли¬вать собственные налоги и сборы, что способствовало значительному перетеканию бюджетных средств с федерального уровня на уровень местных бюджетов. Однако, вопреки официальным заверениям, уже с 1999 г. доля налоговых доходов на федеральном уровне не только не сократилась, но, напротив, увеличилась: с 50,8 % в 1999 г. до 60 % в 2002 г. Соразмерно этому увеличению снизилась и доля местных бюджетов.

Powered by Drupal - Design by artinet