Введение первой части Налогового кодекса

Введение первой части Налогового кодекса существенно усложнило ситуацию в сфере финансовой обеспеченности местного самоуправления. Ст. 15 Части 1 Налогового кодекса РФ определила конкретный перечень местных налогов и сборов, к которым относятся земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование и дарение, а также местные лицензионные сборы. Все это привело к существенному снижению экономической базы муниципальных образований. В результате введения Налогового и Бюджетного кодексов доля собственных доходов местных бюджетов уменьшилась в 45 раз и составила 56 % от доходов местных бюджетов.
В соответствии с проектом новой редакции Бюджетного кодекса, за каждым территориальным уровнем закрепляется не менее двух видов налога. К категории региональных налогов относятся налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес, а также транспортный налог. Что же касается налоговых источников муниципальных доходов, то они разделены между поселенческим, районным и окружным звеньями. Таким образом, исключительно к местным налогам и сборам отнесены земельный налог и налог на имущество физических лиц. Вместе с тем в бюджеты муниципальных образований предусматривается зачисление налоговых доходов от нескольких федеральных налогов — на доходы физических лиц и единого сельскохозяйственного налога (для всех категорий муниципальных образований), единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности и государственной пошлины (для районов и городских округов). В дополнение к этому, до разграничения государственной собственности на землю в бюджеты муниципальных образований должны поступать доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков на принадлежащих этим образованиям территориях. Кроме того, в бюджеты муниципальных районов и городских округов предусмотрено зачисление платы за негативное воздействие на окружающую среду. В отношении каждого вида налога законом устанавливаются конкретные нормативы, которыми должны руководствоваться при формировании бюджетов вышестоящие бюджетные уровни в отношении нижестоящих. В законе устанавливаются также отдельные источники доходов, получаемые муниципальными районами. Размеры этих доходов самостоятельно утверждаются представительными органами власти. Среди них: платежи за совершение нотариальных действий, за государственную регистрацию автотранспортных средств, выдачу ордеров на квартиры, разрешений на распространение наружной рекламы и пр.
В настоящее время в бюджетной системе России местные доходы разделены на две группы: собственные и регулирующие доходы. К собственным доходам относятся доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из Федерального или регионального фондов компенсаций. Собственные доходы — это налоговые и неналоговые платежи, закрепляемые за местными бюджетами полностью или частично на постоянной основе федеральными законами или законами субъектов РФ, а также вводимые представительными органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации, и направляемые в местные бюджеты. Регулирующие доходы — федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым федеральными законами и законами субъектов РФ устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты на предстоящий финансовый год, функционирующие на долговременной основе (не менее чем три года). Представительный орган власти субъекта федерации определяет для муниципального образования нормативы отчислений от федеральных налогов и доходов. С целью преодоления дефицита покрытия расходных обязательств соответствующих бюджетов предполагается четко закрепить в Бюджетном кодексе нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов, предусмотренных специальными налоговыми режимами. Так, за региональными бюджетами закрепляется не менее 70 % поступлений от налога на доходы физических лиц, налог на наследование и дарение, определенная часть акцизов и пр.
Введение единых нормативных отчислений способно вызвать ситуацию, при которой отдельные муниципалитеты могут оказаться «сверхобеспеченными», тогда как другие — не иметь самых необходимых средств на поддержание территориальной инфраструктуры. Поэтому в ряде стран (Германия, Швеция, Дания) применяется методология «отрицательного трансферта», позволяющая при двукратном превышении среднего по региону уровню обеспеченности изымать излишки у более богатых муниципалитетов в пользу менее состоятельных.
Современное законодательство РФ в соответствии со ст. 55 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» 2003 г. относит к собственным источникам доходов муниципальных образований следующие статьи:
- средства самообложения граждан;
- доходы от местных налогов и сборов;
- доходы от региональных налогов и сборов;
- доходы от федеральных налогов и сборов;
- безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
- доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
- часть прибыли муниципальных предприятий, остающуюся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающуюся после уплаты налогов и сборов;
- штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;
- добровольные пожертвования;
- иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов федерации и решениями органов местного самоуправления.
На районном уровне в состав собственных доходов включаются субвенции, предоставляемые из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера.
Собственная налоговая база позволяет систематизировать и регламентировать определенные виды деятельности. Поэтому принципиально важен не только тот факт, какие объемы доходов обеспечивают налоговые поступления, но и способность местных администраций влиять на формирование налоговой базы. Факторами, определяющими эффективность предпринимательского поведения муниципальных образований, являются как объем полномочий этого муниципального образования, так и его внутренняя способность управлять этим поведением. Наряду с налоговыми источниками территориальные образования используют также и неналоговые поступления. К неналоговым поступлениям в местный бюджет можно отнести следующие источники дохода: земельную ренту; доходы от тарифных платежей за услуги, предоставляемые органами местного самоуправления и муниципальными предприятиями и учреждениями; санкционные (прежде всего административные штрафы и плата за негативное воздействие на окружающую среду), а также различные виды местных пошлин и сборов.
Налоги, пошлины и сборы составляют в 'России менее 2/3 всех поступлений в местные бюджеты, 1/3 составляют межбюджетные трансферты и неналоговые сборы. Доля последних, по оценкам экспертов, составляет не более 2-4 % от всей суммы поступлений.
В современной России муниципальные образования чаще всего не имеют долговременных источников налоговых поступлений, а также знаний и опыта по целенаправленной работе в реализации права на хозяйственную деятельность. Опыт развития местного самоуправления в России показал, что местные бюджеты, при всей их внешней самостоятельности, практически формировались субъектами РФ по произвольно устанавливаемым и ежегодно меняющимся нормативам. Собственные доходные источники составляют незначительную часть в общем объеме доходов местных бюджетов, что неизбежно ставит муниципальные образования и их органы в полную зависимость от органов государственной власти субъектов РФ, не позволяет им осуществлять не только перспективное, но и текущее планирование, финансировать свои неотложные нужды.
Кроме того, к собственным доходам муниципалитета могут быть отнесены дотации, субвенции, средства фонда по финансовой поддержке муниципалитета и средства по взаимным расчетам. Основное отличие дотаций от субвенций заключается в том, что субвенции представляют собой финансовую помощь со стороны государства, выделяемую на конкретные цели и определенные сроки, тогда как дотации выделяются без целевого назначения.
В целом же к расходным статьям муниципалитета относятся:
- расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством РФ и законодательством субъекта РФ;
- расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
- расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам;
- расходы, связанные с обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам;
- ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского риска;
- иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 г. закрепляет расходные обязательства местных органов самоуправления по выделенным в законе типам муниципальных образований. Критерии разграничения их приведены в гл. 3. Реестр расходных обязательств поселений, районов и городских округов ведется в порядке, установленном местной администрацией на основании законов, принятых на уровне субъекта федерации. Расходные обязательства муниципальных образований возникают в результате принятия соответствующих нормативно-правовых актов органами местного самоуправления, федеральными и региональными представительными и исполнительными органами власти. Отдельные вопросы, не отнесенные к полномочиям органов местного самоуправления, могут быть делегированы более высокими властными уровнями к исполнению на местный уровень при соответствующем финансовом обеспечении этих полномочий. Кроме того, и сами муниципальные органы власти вольны передавать часть средств межмуниципальным объединениям, хозяйственным обществам и другим межмуниципальным организациям на решение вопросов местного значения при условии соблюдения целевого использования этих средств.
Практика свидетельствует, что больше половины финансовых ресурсов консолидированного бюджета России в настоящее время сосредоточено на уровне федерального бюджета. Если в 1999 г. федеральный центр получал 47,5 % доходов консолидированного бюджета, то в 2003 г. — уже 63 %. Доля региональных бюджетов снизилась в этот же период с 23,2 % до 20,7 %. Доля же местных бюджетов сократилась почти в два раза и составляет на сегодняшний день только 11,1 %'.
Большинство бюджетов муниципальных образований в России в настоящее время являются дотационными. Абсолютный и относительный рост их количества в общей совокупности бюджетов муниципальных образований продолжает повышаться. Таким образом, можно констатировать кризис в формировании доходной части местных бюджетов за счет собственных доходов и все большую их зависимость от бюджетов других уровней (в первую очередь, от регионального). Сложившаяся ситуация фактически ведет к дискредитации местной власти и, как следствие, государственной власти вообще.
В ходе реализации бюджетной политики возникает ряд проблем, сконцентрированных вокруг горизонтальной и вертикальной осей государственного регулирования. По вертикальной оси согласование бюджетных интересов происходит, прежде всего, между администрацией субъекта федерации и администрацией муниципального образования. По горизонтальной оси бюджетный процесс осуществляется внутри самих администраций и законодательных органов. Реализацию этого процесса можно разделить на два этапа. На начальном этапе — этапе планирования — плановые органы определяют цели и приоритеты развития. На второй стадии реализуется функция планирования расходной части бюджета, основной чертой которой является перевод целей, установленных на начальном этапе, в определенные финансовые показатели и подбор необходимых доходных источников.
Утверждение бюджета и отчета о его исполнении отнесено к ведению представительного органа власти. Исполнение бюджета — дело отраслевых структур администрации.

Powered by Drupal - Design by artinet