Органы власти и управления

Власть в территориальном образовании выполняет роль главного регулятора социально-экономических и политических процессов на территории. Усиление роли власти, вопреки мнению анархистов, яв¬ляется характерной чертой демократического общества. По свиде¬тельству А. Де Токвиля, всякая центральная власть, верная своим ес¬тественным инстинктам, любит и благоприятствует равенству, ибо равенство чрезвычайно облегчает действия подобной власти, расши¬ряет и обеспечивает ее права. Поэтому сильная централизованная власть является атрибутом демократического общества, обеспечивая возможность поддержки равных прав всех субъектов, представля¬ющих это общество. Реальными носителями властных функций в си¬стеме государственного и муниципального управления являются го¬сударственные и муниципальные чиновники, специализирующиеся на отправлении властных функций в обществе.
Государственная служба в ведущих странах мира имеет большое значение. На ее долю приходится значительное число трудоспособно¬го населения. Так, к примеру, в США число госслужащих составляет около 17 млн. человек; из них на службе в местных органах управления состоит порядка 9,8 млн. человек, что составляет 58 % от общего коли¬чества занятых на государственной службе граждан страны. В России общее число работников органов государственной власти и местного самоуправления составляет на начало 2002 г. 1053,1 тыс. человек, в т. ч. установленная численность государственных служащих и иных ра¬ботников федеральных органов исполнительной власти 315,1 тыс. че¬ловек. За период с 1992 по 2002 гг. численность госслужащих и иных работников увеличилась в 1,8 раза, в основном на региональном уров¬не. Установленная численность федеральных госслужащих централь¬ных аппаратов федеральных органов исполнительной власти состави¬ла 24,9 тыс. человек, а их территориальных органов — 290,2 тыс. человек. В государственных органах субъектов федерации замещали госу¬дарственные должности 153,3 тыс. человек, муниципальные должно¬сти в органах местного самоуправления — 283,7 тыс. человек.
В 1999 г. на 1000 человек населения России приходилось 2,8 госу¬дарственных служащих федеральных органов исполнительной власти, в Великобритании — 5,2, в США — 3,9 государственных служащих.
А на 1000 человек занятого населения соответственно — 6,4, 11,3 и 7,9 государственных служащих1.
В разных странах сложились различные подходы к обоснованию ста¬туса государственной службы, определению прав и обязанностей чи¬новничьего аппарата, размеру их реальных полномочий. К примеру, в утвердившейся в США «merits system» предусматривается разгра¬ничение функции управления и функции оказания государственных услуг. Согласно этому разграничению имеет место разделение пуб¬личных служащих, представляющих всех работающих по найму в уч¬реждениях США, правительственных служащих — высших поли¬тических назначенцев и гражданских служащих — профессиональных чиновников, составляющих до 60 % госслужащих. Система предпола¬гает уменьшение бюджетных затрат на содержание государственного аппарата за счет перевода на окупаемость различных служб обеспечи¬вающего характера. В Германии статус государственного служащего задается посредством издания специального государственного акта назначения на соответствующую должность. Причем активной сторо¬ной этого процесса выступает не орган государственной власти, а имен¬но государство как институт. Отношение государства и служащего регулируются не трудовым договором, а четкой фиксацией прав и обя¬занностей, регламентированных специальным законом.
В Великобритании в период правления М. Тэтчер проведение ад¬министративной реформы началось с сокращения расходов министерств и ведомств, в том числе и за счет увольнения части государственных служащих. В 1988 г. была сформулирована программа «Следующие шаги», в соответствии с которой все правительственные учреждения были разделены на центры формирования политики и учреждения, исполняющие решения. Последние были преобразованы в квазиадминистративные неправительственные организации (QUANGO), корпорации, работающие с центрами формирования политики на основе договоров, осуществляющие выбор QUANGO, как правило, на конкурсной основе. При этом государственная служба как таковая (с сохранением единой тарифной сетки, привилегий, пенсионного обеспечения и др.) была сохранена лишь для служащих центров фор¬мирования политики, а в QUANGO широко распространилась служба по контракту. Данная реформа, с одной стороны, позволила сократить численность государственных служащих, объем их льгот и привилегий, повысить эффективность администрации. Однако, с другой сторо¬ны, была разрушена целостная система правительственных кадров, по¬дорваны престиж и привлекательность государственной службы, а заработная плата в QUANGO все равно осталась существенно мень¬шей, чем в частном секторе.
Отдельного внимания заслуживает опыт Франции, отличающейся высокой степенью централизации в системе государственного управ¬ления. Французская модель предполагает наличие полного контроля президента этой страны над всем штатом государственных чиновни¬ков, что стало одним из основных положений Конституции 1958 г. Деятельность госслужащих во Франции регулируется нормами не тру¬дового, а административного права и предусматривает особый поря¬док в разрешении возможных трудовых конфликтов в этой сфере.
Государственная (публичная) служба во Франции включает госу¬дарственную, местную и медицинскую службы. На государственной службе занято около 2 млн человек, местной — 1,4 млн и медицин¬ской — 0,8 млн человек. К категории государственного чиновника сле¬дует отнести лицо, назначенное на постоянную должность и получив¬шее особый ранг в административной иерархии. Чиновник является одной из категорий государственных служащих, включенных в штат. Кроме постоянных штатных сотрудников, осуществляющих функции государственных служащих, отдельные полномочия, составляющие компетенцию государства, выполняют другие категории служащих.
Почасовики нанимаются для выполнения определенных задач, бу¬дучи за пределами штатной структуры. Работники по контракту при¬влекаются на три года с перспективой дальнейшего его продления. Кроме этих категорий, круг чиновников государственной сферы со¬ставляют помощники, принимаемые на 3-летний срок без контракта^ и чиновники-стажеры, назначаемые на постоянную должность с ис¬пытательным сроком от б месяцев до 2 лет.
В основу разделения чиновников по различным категориям поло¬жен критерий образования. В класс «А» (20 % госслужащих) входят чиновники, занимающиеся подготовкой управленческих решений или руководящей работой и имеющие диплом о высшем образовании (ат¬таше, гражданские администраторы, должностные лица Государствен¬ного совета, Счетной палаты, Финансовой инспекции). Чиновники класса «В» (41 %) реализуют исполнительные функции и набираются из лиц, имеющих специальное образование (диплом бакалавра). В этот класс входят административные секретари, инспектора, учителя и др. Классы «С» (32 %) и «Д» (7 %) объединяют обслуживающий персонал; и набираются из лиц со средним образованием. Каждая категория вклю¬чает несколько рангов, позволяющих чиновнику занимать определен¬ные должности. В случае упразднения должности ранг дает чиновни¬ку право на занятие адекватной должности. Каждый ранг делится на ступени.
Вся карьера чиновника проходит, как правило, внутри каждой из категорий. Обладая рангом, определяемым в рамках каждой катего¬рии, служащий имеет возможность занимать ту или иную государ¬ственную должность. Защита корпоративных интересов чиновниче¬ства во Франции возложена на консультативный орган — Высший совет центральной гос. службы. Кроме того, определенную поддерж¬ку чиновнику обеспечивает профсоюз. В случае возможного конф¬ликта с нанимателем решение проблемы уполномочен осуществлять не обычный гражданский, а специальный административный суд, вы¬носящий вердикт на основе соответствующего закона.
При отборе персонала на государственные должности устанавлива¬ются пять условий допуска: гражданство, обладание политическими правами, соблюдение законов, положительное отношение к законам о службе в армии, а также физические кондиции кандидата. Все другие условия (пол, убеждения) не рассматриваются в качестве решающих при отборе. Необходимым условием отбора является организация кон¬курса, обеспечивающего высокий уровень качества при назначении на должность1.
В целом в определении статуса государственного и муниципально¬го служащего нет принципиальных различий. И это не случайно, по¬скольку подчеркивает равнозначность обеих категорий, общность их ролей в решении общественных проблем. В основу общности статуса государственного и муниципального служащих заложено несколько принципов:
*принцип преемственности, предписывающий рассматривать го¬сударственную службу как логическое продолжение службы му¬ниципальной, их прозрачность и открытость по отношению друг к другу. Действие принципа обеспечивается функциональным подобием государственной и муниципальной службы, иден¬тичностью квалификационных рангов и разрядов, возможностью перетекания стажа работы на муниципальных должностях в стаж работы на государственной службе;
*принцип открытости основан на признании равных возможностей по осуществлению государственной и муниципальной службы для любого гражданина, независимо от политических и религиозных убеждений;
*принцип законности выражает законодательную поддержку госу¬дарственным служащим, осуществляющим свои профессиональ¬ные функции.
В России, где влияние государства на общественную жизнь тради¬ционно оставалось значительным, государственной службе всегда уделялось особое внимание. В соответствии с Федеральным законом «О системе государственной службы» от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ, система государственной службы включает в себя следующие виды: государ¬ственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба. Государственная гражданская служба — это вид государ¬ственной службы, представляющий собой профессиональную служеб¬ную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, го¬сударственных органов — субъектов РФ, лиц, замещающих государ¬ственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные долж¬ности субъектов РФ.
Государственная гражданская служба, в свою очередь, подразделя¬ется на федеральную государственную гражданскую службу и госу¬дарственную гражданскую службу субъекта РФ. Должности госу¬дарственной службы подразделяются на: должности федеральной государственной гражданской службы и должности государственной гражданской службы субъекта РФ.
Должности гражданской службы подразделяются на следующие категории:
1) руководители — должности руководителей и заместителей ру¬ководителей государственных органов и их структурных подраз¬делений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руково¬дителей и заместителей руководителей представительств госу¬дарственных органов и их структурных подразделений, заме¬щаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;
2) помощники (советники) — должности, учреждаемые для содей¬ствия лицам, замещающим государственные должности, а также руководителям государственных органов, руководителям терри¬ториальных органов федеральных органов исполнительной вла¬сти, руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руково¬дителей;
3) специалисты — должности, учреждаемые для профессионально¬го обеспечения осуществления государственными органами своих задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;
4) обеспечивающие специалисты — должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, фи¬нансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без огра¬ничения срока полномочий.
Все должности государственной гражданской службы разделяются на пять групп: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие долж¬ности государственной гражданской службы. Кроме того, законопро¬ектом предлагается также ввести для гражданских служащих класс¬ные чины: действительного государственного советника Российской Федерации 1, 2 и 3 класса, государственного советника Российской Фе¬дерации 1, 2 и 3 класса, советника гражданской службы 1, 2 и 3 класса, референта гражданской службы 1, 2 и 3 класса и секретаря граждан¬ской службы 1, 2 и 3 класса.
Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы без ограничения срока полномочий, классные чины присваива¬ются по результатам квалификационного экзамена. Квалификацион¬ные требования по должностям гражданской службы устанавливают¬ся к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы Российской Федерации), стажу (опыту) работы по специальности, к профессиональным знаниям и навыкам их применения, необходимым при исполнении должностных обязанностей.
Важнейшим разделом нового закона является заложенный в зако¬нопроекте механизм урегулирования конфликта интересов на государ¬ственной гражданской службе. Законом предусмотрено образование в государственных органах комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов. В работе этих комиссий, равно как и других ко¬миссий, которые предлагается создавать в государственных органах (конкурсной комиссии, аттестационной комиссии, комиссии государ¬ственного органа по служебным спорам), предусматривается участие независимых экспертов, число которых должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии. Введение этих норм должно содействовать обеспечению открытости государственной граж¬данской службы и ее взаимосвязи с институтами гражданского обще¬ства.

Powered by Drupal - Design by artinet