Органы власти и управления

Власть в территориальном образовании выполняет роль главного регулятора социально-экономических и политических процессов на территории. Усиление роли власти, вопреки мнению анархистов, является характерной чертой демократического общества. По свидетельству А. Де Токвиля, всякая центральная власть, верная своим естественным инстинктам, любит и благоприятствует равенству, ибо равенство чрезвычайно облегчает действия подобной власти, расширяет и обеспечивает ее права. Поэтому сильная централизованная власть является атрибутом демократического общества, обеспечивая возможность поддержки равных прав всех субъектов, представляющих это общество. Реальными носителями властных функций в системе государственного и муниципального управления являются государственные и муниципальные чиновники, специализирующиеся на отправлении властных функций в обществе.
Государственная служба в ведущих странах мира имеет большое значение. На ее долю приходится значительное число трудоспособного населения. Так, к примеру, в США число госслужащих составляет около 17 млн. человек; из них на службе в местных органах управления состоит порядка 9,8 млн. человек, что составляет 58 % от общего количества занятых на государственной службе граждан страны. В России общее число работников органов государственной власти и местного самоуправления составляет на начало 2002 г. 1053,1 тыс. человек, в т. ч. установленная численность государственных служащих и иных работников федеральных органов исполнительной власти 315,1 тыс. человек. За период с 1992 по 2002 гг. численность госслужащих и иных работников увеличилась в 1,8 раза, в основном на региональном уровне. Установленная численность федеральных госслужащих центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти составила 24,9 тыс. человек, а их территориальных органов — 290,2 тыс. человек. В государственных органах субъектов федерации замещали государственные должности 153,3 тыс. человек, муниципальные должности в органах местного самоуправления — 283,7 тыс. человек.
В 1999 г. на 1000 человек населения России приходилось 2,8 государственных служащих федеральных органов исполнительной власти, в Великобритании — 5,2, в США — 3,9 государственных служащих.
А на 1000 человек занятого населения соответственно — 6,4, 11,3 и 7,9 государственных служащих1.
В разных странах сложились различные подходы к обоснованию статуса государственной службы, определению прав и обязанностей чиновничьего аппарата, размеру их реальных полномочий. К примеру, в утвердившейся в США «merits system» предусматривается разграничение функции управления и функции оказания государственных услуг. Согласно этому разграничению имеет место разделение публичных служащих, представляющих всех работающих по найму в учреждениях США, правительственных служащих — высших политических назначенцев и гражданских служащих — профессиональных чиновников, составляющих до 60 % госслужащих. Система предполагает уменьшение бюджетных затрат на содержание государственного аппарата за счет перевода на окупаемость различных служб обеспечивающего характера. В Германии статус государственного служащего задается посредством издания специального государственного акта назначения на соответствующую должность. Причем активной стороной этого процесса выступает не орган государственной власти, а именно государство как институт. Отношение государства и служащего регулируются не трудовым договором, а четкой фиксацией прав и обязанностей, регламентированных специальным законом.
В Великобритании в период правления М. Тэтчер проведение административной реформы началось с сокращения расходов министерств и ведомств, в том числе и за счет увольнения части государственных служащих. В 1988 г. была сформулирована программа «Следующие шаги», в соответствии с которой все правительственные учреждения были разделены на центры формирования политики и учреждения, исполняющие решения. Последние были преобразованы в квазиадминистративные неправительственные организации (QUANGO), корпорации, работающие с центрами формирования политики на основе договоров, осуществляющие выбор QUANGO, как правило, на конкурсной основе. При этом государственная служба как таковая (с сохранением единой тарифной сетки, привилегий, пенсионного обеспечения и др.) была сохранена лишь для служащих центров формирования политики, а в QUANGO широко распространилась служба по контракту. Данная реформа, с одной стороны, позволила сократить численность государственных служащих, объем их льгот и привилегий, повысить эффективность администрации. Однако, с другой стороны, была разрушена целостная система правительственных кадров, подорваны престиж и привлекательность государственной службы, а заработная плата в QUANGO все равно осталась существенно меньшей, чем в частном секторе.
Отдельного внимания заслуживает опыт Франции, отличающейся высокой степенью централизации в системе государственного управления. Французская модель предполагает наличие полного контроля президента этой страны над всем штатом государственных чиновников, что стало одним из основных положений Конституции 1958 г. Деятельность госслужащих во Франции регулируется нормами не трудового, а административного права и предусматривает особый порядок в разрешении возможных трудовых конфликтов в этой сфере.
Государственная (публичная) служба во Франции включает государственную, местную и медицинскую службы. На государственной службе занято около 2 млн человек, местной — 1,4 млн и медицинской — 0,8 млн человек. К категории государственного чиновника следует отнести лицо, назначенное на постоянную должность и получившее особый ранг в административной иерархии. Чиновник является одной из категорий государственных служащих, включенных в штат. Кроме постоянных штатных сотрудников, осуществляющих функции государственных служащих, отдельные полномочия, составляющие компетенцию государства, выполняют другие категории служащих.
Почасовики нанимаются для выполнения определенных задач, будучи за пределами штатной структуры. Работники по контракту привлекаются на три года с перспективой дальнейшего его продления. Кроме этих категорий, круг чиновников государственной сферы составляют помощники, принимаемые на 3-летний срок без контракта^ и чиновники-стажеры, назначаемые на постоянную должность с испытательным сроком от б месяцев до 2 лет.
В основу разделения чиновников по различным категориям положен критерий образования. В класс «А» (20 % госслужащих) входят чиновники, занимающиеся подготовкой управленческих решений или руководящей работой и имеющие диплом о высшем образовании (атташе, гражданские администраторы, должностные лица Государственного совета, Счетной палаты, Финансовой инспекции). Чиновники класса «В» (41 %) реализуют исполнительные функции и набираются из лиц, имеющих специальное образование (диплом бакалавра). В этот класс входят административные секретари, инспектора, учителя и др. Классы «С» (32 %) и «Д» (7 %) объединяют обслуживающий персонал; и набираются из лиц со средним образованием. Каждая категория включает несколько рангов, позволяющих чиновнику занимать определенные должности. В случае упразднения должности ранг дает чиновнику право на занятие адекватной должности. Каждый ранг делится на ступени.
Вся карьера чиновника проходит, как правило, внутри каждой из категорий. Обладая рангом, определяемым в рамках каждой категории, служащий имеет возможность занимать ту или иную государственную должность. Защита корпоративных интересов чиновничества во Франции возложена на консультативный орган — Высший совет центральной гос. службы. Кроме того, определенную поддержку чиновнику обеспечивает профсоюз. В случае возможного конфликта с нанимателем решение проблемы уполномочен осуществлять не обычный гражданский, а специальный административный суд, выносящий вердикт на основе соответствующего закона.
При отборе персонала на государственные должности устанавливаются пять условий допуска: гражданство, обладание политическими правами, соблюдение законов, положительное отношение к законам о службе в армии, а также физические кондиции кандидата. Все другие условия (пол, убеждения) не рассматриваются в качестве решающих при отборе. Необходимым условием отбора является организация конкурса, обеспечивающего высокий уровень качества при назначении на должность1.
В целом в определении статуса государственного и муниципального служащего нет принципиальных различий. И это не случайно, поскольку подчеркивает равнозначность обеих категорий, общность их ролей в решении общественных проблем. В основу общности статуса государственного и муниципального служащих заложено несколько принципов:
*принцип преемственности, предписывающий рассматривать государственную службу как логическое продолжение службы муниципальной, их прозрачность и открытость по отношению друг к другу. Действие принципа обеспечивается функциональным подобием государственной и муниципальной службы, идентичностью квалификационных рангов и разрядов, возможностью перетекания стажа работы на муниципальных должностях в стаж работы на государственной службе;
*принцип открытости основан на признании равных возможностей по осуществлению государственной и муниципальной службы для любого гражданина, независимо от политических и религиозных убеждений;
*принцип законности выражает законодательную поддержку государственным служащим, осуществляющим свои профессиональные функции.
В России, где влияние государства на общественную жизнь традиционно оставалось значительным, государственной службе всегда уделялось особое внимание. В соответствии с Федеральным законом «О системе государственной службы» от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ, система государственной службы включает в себя следующие виды: государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба. Государственная гражданская служба — это вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов — субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.
Государственная гражданская служба, в свою очередь, подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ. Должности государственной службы подразделяются на: должности федеральной государственной гражданской службы и должности государственной гражданской службы субъекта РФ.
Должности гражданской службы подразделяются на следующие категории:
1) руководители — должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;
2) помощники (советники) — должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, а также руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;
3) специалисты — должности, учреждаемые для профессионального обеспечения осуществления государственными органами своих задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;
4) обеспечивающие специалисты — должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.
Все должности государственной гражданской службы разделяются на пять групп: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должности государственной гражданской службы. Кроме того, законопроектом предлагается также ввести для гражданских служащих классные чины: действительного государственного советника Российской Федерации 1, 2 и 3 класса, государственного советника Российской Федерации 1, 2 и 3 класса, советника гражданской службы 1, 2 и 3 класса, референта гражданской службы 1, 2 и 3 класса и секретаря гражданской службы 1, 2 и 3 класса.
Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы без ограничения срока полномочий, классные чины присваиваются по результатам квалификационного экзамена. Квалификационные требования по должностям гражданской службы устанавливаются к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы Российской Федерации), стажу (опыту) работы по специальности, к профессиональным знаниям и навыкам их применения, необходимым при исполнении должностных обязанностей.
Важнейшим разделом нового закона является заложенный в законопроекте механизм урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе. Законом предусмотрено образование в государственных органах комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов. В работе этих комиссий, равно как и других комиссий, которые предлагается создавать в государственных органах (конкурсной комиссии, аттестационной комиссии, комиссии государственного органа по служебным спорам), предусматривается участие независимых экспертов, число которых должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии. Введение этих норм должно содействовать обеспечению открытости государственной гражданской службы и ее взаимосвязи с институтами гражданского общества.

Powered by Drupal - Design by artinet